黄玉娇与成都蛟龙的“非主流”城市化实验

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蛟龙港20年的试验表明，在政府主导的城市化框架之外，农村集体土地可以创造双赢模式。

经过16年的发展，蛟龙港几乎具备了城市的所有功能。公司现有企业2380家，员工12万人，年产值300亿元，纳税约6亿元。

文|《财经》记者熊

编辑|朱滔

我的医生毕业后回家，来到成都看蛟龙港。它已经是一座城市，不能被定义为工业港口。11月18日晚上9: 00，中央财经大学经济学院副教授干露说，他沿街走着，不断向记者介绍成都双流区这个小城市的独特之处。

陪同干露的是文贯中，他是三一学院的终身教授，游历了世界各地。他仍然感叹在夜色中生成的活力和开放。当看到榕树下的街边小摊和露天餐馆时，文冠中忍不住按下快门，用相机记录下街上的各种场景。

半夜，干露和文贯中穿梭于小镇的商业、工业和住宅区，走过街道和小巷，即使在黑暗中，他们也能准确地识别方向。

2008年，北京大学国家发展研究院的周其仁教授组织了一个研究小组，对成都在城乡规划方面的实践经验进行了系统的调查。蛟龙港是一个重要的观察案例。

当时，学校的研究生干露是研究小组的成员。后来，研究小组完成了题为“权力和赋权的回归:为长期发展奠定可靠基础”的报告。报告指出，角龙工业港作为一个建立在集体土地上的工业园区，提供了一个生动的案例，证明在原有的征地制度之外开发一条新的工业用地道路是完全可能的。

以前的工业园区继续发展，今天的蛟龙港已经发展成为一个小城市，最近已经成为成都的互联网红。

十多年来这片土地发生了什么？

集体土地上的城市

蛟龙港是成都城外农民集体土地上的一个工业新城。它不同于传统的政府主导的城市化。香港蛟龙集团开发建设的蛟龙港15年来走了一条非主流发展道路。

从双流机场乘出租车30分钟就可以到达这个新的工业城市。进入蛟龙港，道路两旁全是成年榕树。东侧是高大的商业设施，如海滨城市购物中心、浩海立方海洋世界、办公楼和酒店。西侧是相邻的工厂、一个企业和一个医院、鞋厂、磨具厂、电子设备厂和沙盘厂，这些工厂秩序井然。北部是污水处理厂、供电站、供水厂和配套设施，如农民安置所、学校、展览中心、文化中心、体育馆、市场和老年活动中心。

它几乎拥有城市的所有功能，人口密度为每平方公里25000人，远高于双流区每平方公里7000人。干露告诉《财经》，蛟龙港占地4.36平方公里，地理位置相对偏远。它位于成都市西四环外的双流区，距市中心25公里，不是成都市的主要规划开发区域。

然而，2380家企业、12万人的生活、300亿元的产值和大约6亿元的税收都是蛟龙港的记录。蛟龙集团投资的方还海底世界海滨城市，是工业和人口聚集的地方，是4A国家级风景名胜区。在过去的两年里，它每年接待超过2100万游客。

很难想象在2003年之前，这里还是一片农田和村庄。

当时，3100名农民生活在这片土地上，靠务农赚取微薄的收入。他们羡慕成都的城市居民阶层。16年后的今天，当地农民已经成为蛟龙社区的居民。依靠房屋拆迁补偿、地租和租金，他们成了这个城市羡慕的对象。

这种变化的背后是蛟龙集团在这片农村土地上进行的工业化和城市化试验。

2003年，蛟龙公司从双流区政府获得了农村土地开发权，并建立了工业园区。开发前，应当与村集体签订租赁合同和拆迁协议。

同年年底，村民将土地承包经营权归还村集体，村集体与蛟龙公司作为股东签订了土地定价协议。土地使用权以租赁方式转让给蛟龙公司，租期为55年，年价格为1200斤大米(每三年增加5%，底价为2.6元/公斤)。

此外，蛟龙公司还与村委会和村民签订了拆迁协议，对被拆迁村民的建筑物和地上附着物进行补偿。

根据记者获得的三份拆迁协议，2004年和2006年三户两户的补偿金额(包括房屋交换和现金补偿的总金额)分别为11.9万元和8.8万元，而2014年一个城中村三房农民的补偿金额达到42万元。

随着工业港的建成，大量企业进入，人口聚集，蛟龙港从一个工业港一步一步发展成为一个自然形成的城市，但蛟龙社区仍然保留着村庄的性质。

蛟龙社区的一位老村民告诉《财经》记者，他靠养老金和两套安置房的租金每月收入6000元，生活十分艰难。

像他这样的农民，在蛟龙社区有4000多人。虽然蛟龙港在祖辈居住的土地上城市化，但村民们仍然分享着城市发展带来的好处。

冒险的实验

蛟龙港繁荣的背后是黄玉娇和他的蛟龙公司进行的一次冒险实验。

1999年，从香港回到四川的黄玉娇打算向当地政府租5亩地建卫生巾厂，但他处处碰壁，因为5亩地太小，当地政府没有兴趣。

后来，黄玉娇在成都市青羊区获得了5亩土地，但由于工厂用地潮湿，工程延期。在此期间，一些人提出以20万元的价格出租工厂，并抱怨工厂的土地很难找到。

黄玉娇从自己的两次经历中敏锐地意识到了商机:用土地建造工厂，将工厂租赁给中小企业，以及作为运营商经营工业园区。这种商业模式是基于当时的现实:国家的快速工业化催生了大量的工业企业，其中90%是中小型企业，对工业用地有着巨大的需求。

现实证明了黄玉娇的判断。2000年，他接管了庆阳区台商经营的一个失败的曹兰花园项目，并试图将52亩农田建成13家工厂出租。三天之内，他就被抢劫了，赚了数百万元。该项目后来扩大到1.26平方公里，发展成为蛟龙港绿羊公园。

2003年，黄玉娇在成都双流区租用了4平方公里的农田，建造了一个工业园区，发展成为今天的蛟龙港双流公园。

但当时黄玉娇的两个项目存在明显的法律风险，即违反了当时生效的《土地管理法》。

1998年，全国人大常委会修改了《土地管理法》，明确规定除农民自用宅基地、兴办乡镇企业、农村公共设施和公益事业外；以土地使用权入股、合资等形式与其他单位和个人共同举办企业。；除因破产、兼并等情况发生土地使用权转让外，任何单位和个人都必须申请使用国有建设用地。

换句话说，除了法律规定的特殊形式，任何企业用地都需要向地方政府申请国有土地。此后，随着土地拍卖市场的建立，任何企业的土地都需要向政府购买国有建设用地。

在这一法律框架内，农村土地上的工业化道路基本上受阻，但黄玉娇的蛟龙港工业园区是一个直接从租赁的农业土地上建造的工业园区，执法部门可随时对其进行调查和处理。

但是为什么黄玉娇敢冒这个险呢？他曾公开向媒体解释，当时他敢于承担政策风险的原因是，他坚信法律是为社会发展服务的，而不是发展的障碍。落后的法律必须首先被打破。

决心的背后是当地政府的支持。2000年4月13日，青羊区政府发布文件，同意黄玉娇在大石桥村建设成都蛟龙工业港，并给予建设用地指标、特许权和相关费用减免。

但是这种来自区政府的支持很快就消失了。庆阳工业港500亩土地的原规划目标很快就被用完，并开始向政府规划区外扩展。规划区以外的所有土地都是农田。在没有补充目标的情况下，一些基本农田和生态用地被占用。

2002年10月，庆阳区国土资源局执法人员第一次制止了蛟龙的非法土地活动，国土资源部要求他立即拆除已建的厂房，即使厂房已落户企业。

此时，蛟龙公司也被发现以代理人的名义秘密出售其部分工厂，以弥补初始启动资金的不足。结果，庆阳区政府对黄玉娇产生了信任危机，担心他会卖掉工厂逃跑。2003年4月24日，区政府决定不再向蛟龙工业港增加土地。在区国土局发布20或30份违章通知单和罚款单前后，黄玉娇不得不完全停止庆阳工业园区的建设。

当绿羊公园变成黄色时，人们在双流区发现了黄玉娇。为了争夺投资，2003年6月，双流区招商小组找到黄玉娇，邀请他开发双流克隆蓝羊模型。双方达成协议:蛟龙公司投资10亿元建设双流蛟龙工业港，规划面积3平方公里，后扩大到4平方公里。

双流区给了黄玉娇更多的耕地和支持，但他面临的政策困境并没有减轻。

双流国土局、成都国土局甚至四川国土局等国土部门多次通知黄玉娇停止非法占用土地并承担法律责任。

土地的占用甚至惊动了国土资源部，国土资源部多次派人到成都进行调查。蛟龙工业港几次差点被禁。

然而，实际发展令各方满意。许多工业企业获得了低成本的厂房，村集体和村民的收入增加了，地方政府获得了数千家企业的就业机会和上亿元的税收。在这种双赢机制下，双流区和成都市政府积极探索解决方案。

2006年3月，双流区国土局利用宝贵的规划指标资源，将蛟龙占用的2平方公里土地纳入2005-2020年土地利用总体规划，并转化为集体建设用地。同时，蛟龙公司利用《土地管理法》规定的例外情况，与其他单位和个人以土地使用权入股和合资的形式共同创办企业，向有关土地管理部门申请批准使用集体建设用地。

2006年5月16日，成都市国土资源局发出通知，认为蛟龙工业港是节约用地发展工业的有益探索，要求将蛟龙工业港的土地利用纳入土地利用总体规划、城市总体规划和工业发展布局规划。同意蛟龙通过土地使用权管理、入股、租赁等方式使用集体建设用地。

2009年初，在蛟龙公司缴纳部分罚款后，双流土地局再次将剩余的2平方公里土地纳入目标规划，双流区政府帮助其支付了6000万元的余款。

至此，黄玉娇面临的法律风险已经消退。

帮助企业成长

蛟龙港的成功背后是中国经济繁荣和民营中小企业蓬勃发展的大背景。蛟龙港作为一个农民土地上的工业园区，以廉租房工厂满足了成千上万中小企业的早期发展。

今天，当年的小型和微型企业已经长成参天大树。

当时，吸引我们的是每月2万元的工厂租金。一家光学企业的高级经理吴越告诉《财经》，该公司的创始人准备在2003年开始自己的事业。像许多中小企业一样，他没有资格进入工业园区，也没有钱建工厂。这时，他遇到了蛟龙港，提出了建厂的标准。蛟龙公司很快建成，让我们进入。

有了厂房和低廉的租金，公司节省了购买设备的费用。从机器开始，企业家开始了他们的制造梦想。

用最差的机器制造最好的镜头。吴越说这只是开始。早年，他一件一件地制造产品。他存了一些钱，立即买了新机器。他逐渐购买了所有的主要机器，并逐渐成为一个企业。2017年营业额达到3.5亿元。

在蛟龙港，我们感到非常舒适，并很好地为企业服务。吴越表示，蛟龙港管理委员会几乎可以满足他们的任何需求，包括工厂扩建、电力供应、基础设施维护等。

蛟龙港管委会作为民营企业，因其灵活的服务得到了园区企业的好评，而管委会在招商引资方面的随意性也让吴越等企业高管感到放心。

随着产业链集聚的工业园区模式在江浙两省的推广，国有开发区和工业园区往往以产业链的方式吸引投资，即根据某一产业链的上下游选择企业。例如，双流区的香港高科技工业园就是这样一个例子，主要聚集航空和新能源等企业。然而，蛟龙港的投资目标并非基于产业链。只要是无污染的中小型企业，都可以落户蛟龙港。因此，工业园区内的企业各不相同，从科技企业到各种制鞋企业都有。

如果是高科技园区，园区内有伟创力、人保等大型企业，我们没有优势，也不能招人。吴越说。

在蛟龙港，像本公司这样从0到1的数百家企业，从早期的低租金中受益，从而能够投入更多的资金进行生产和研发，度过早期的亏损，迎来发展期。

城市化的新路径

自1998年《土地管理法》禁止农村集体土地产业化、2019年新《土地管理法》取消国有工业用地、允许集体经营性建设用地进入市场以来，已经过去了20年。

成都蛟龙港作为20年来罕见的集体土地工业化和城市化案例，为城市化提供了一条新的道路。

70年来，中国的城市化主要有四条路径:政府主导型城市化、企业主导型城市化、村级城市化和农民自建型城市化。

其中，政府主导的城市化是主流方式。特别是1998年《土地管理法》禁止农村集体土地直接进入建设用地市场后，中国几乎所有的城市化都是通过征地来完成的。政府制定规划，负责土地征用和搬迁，土地转让，并提供公共服务，如学校和医院。

干露指出，政府主导的城市化有其天然的优势，因为它依赖于政府的强制力。它可以降低搬迁的协调成本，通过连续开发获得土地租赁和税收，并内部化基础设施投资的外部性。但是，这种模式也有许多弊端，由于缺乏参考体系，土地收购价格难以市场化，土地利用率低，土地城市化速度快于人口城市化，导致出现了空城市和鬼城，政府负债累累。

蛟龙港20年的试验表明，在政府主导的城镇化框架之外，农村集体土地移交给企业经营，使企业成为土地城镇化的核心，不存在流失、失败或破产的风险。

相反，农民和村集体、驻蛟龙港的企业、农民工和小职员都有所发展，地方政府收到了税收，企业为道路和学校等基础设施提供了支出。因此，这是一个双赢的模式。

干露告诉《财经》记者，蛟龙的实践表明，以下条件并不是城市化的必然选择:土地财政、政府征地、政府规划、政府招商引资、政府不同用途土地供应、政府协议低价出让工业用地、土地储备控制商业用地供应、政府投资基础设施建设、政府制定发展战略和引导产业升级、政府高负债经营城市等。

蛟龙港发展的另一个重要原因是双流区政府赋予蛟龙集团规划权。蛟龙集团通过市场独立规划了4平方公里的土地，土地空之间的资源不断优化。

2003年，双流县政府在与蛟龙公司的投资协议中同意，双流蛟龙工业港3平方公里的总体规划应符合双流县的总体规划。蛟龙工业港应自行规划建设，并报县政府有关部门审查备案。

因此，蛟龙集团可以独立规划工厂、住宅建筑、商业建筑、学校和道路，以使土地的整体租赁价值最大化。随着产业和人口的聚集，规划也在不断调整。

用购物中心建造一个价值数十亿美元的海洋世界真是富有想象力。参观完海滨市的水族馆后，文贯中感叹道，因为在传统规划中，像水族馆这样的大型综合体大多是单独规划的，很难与工业区和商场一起规划建设。

也正是这种基于市场的规划和建设方式。蛟龙港通过水族馆和真正的溜冰场等娱乐设施吸引了大量游客，日客流量高达20万人次，其中60%来自成都。

干露在总结蛟龙的发展经验时指出，黄玉娇发展创业精神的制度基础是双流县政府的规划权转移。双流政府留下规划空白，让黄玉娇根据自己的判断和市场需求制定发展战略，提前布局，使蛟龙港在短时间内实现快速升级和发展。

2020年1月1日，新版《土地管理法》将正式实施，重新开启农村集体土地的大门。土地利用总体规划和城乡规划确定为工业、商业和其他商业用途。依法登记的集体经营性建设用地，其土地利用总体规划和城乡规划确定为工业、商业等经营性用地。依法登记的集体经营性建设用地，土地所有者可以通过出让或租赁方式将其转让给单位或个人使用。符合规划条件的农村集体土地可以直接进入市场。

在农村土地被允许进入市场后，希望更多像蛟龙港这样的新兴城市能够诞生。干露说。

(本文于2019年10月28日首次发表在《财经》杂志上)