坚持中国特色的城镇化发展之路

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城市化是社会人口、财富和活动逐渐向城市集中的过程，是农村社会向城市社会的过渡和演变，是现代化的重要途径和必然归宿。城市化水平是一个国家文明发达和社会进步的重要标志。当今世界上所有发达国家都是高度城市化的社会。经过50多年的发展，特别是改革开放20年来，中国的城市化水平已经达到40.5%。但总的来说，中国的城市化仍落后于工业化进程，这不仅远远低于西方发达国家的75%，也低于世界平均水平的45%。推进城镇化已成为新世纪国民经济发展到新水平的重大战略选择，是全面提高人民生活质量、促进社会文明进步、实现可持续发展、走向现代化的必由之路，也是解决经济社会发展诸多矛盾的重要举措和缩小城乡差距的根本途径。我们必须按照“三个代表”重要思想的要求，积极探索和走出一条有中国特色的城镇化道路。

一、充分认识推进城镇化的重大意义

推进城镇化是扩大内需、拉动经济持续增长的重要力量。扩大内需是中国经济发展的长期战略方针和基本立足点。启动消费，特别是农村消费市场，是扩大内需的一个重要方面。开拓农村市场的潜力很大，这也是扩大内需的主要方向。加快城镇化进程，有序引导农民进城，将使他们的生活消费从自给、半自给转变为商品消费，这将大大增加对农产品和耐用消费品的需求，直接拉动最终消费需求，促进国民经济更快增长。从投资角度看，推进城镇化能有效促进基础设施建设和房地产开发，扩大投资需求，特别是吸引民间投资。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩的局面，而且可以为整个产业和服务业的长远发展开辟新的市场。

推进城市化是缓解我国就业压力的有效途径。就业是民生之本，关系到国家的稳定。扩大就业是中国当前和今后一个时期的重要任务。加快城镇化进程将扩大第二、三产业发展，创造新的就业机会，这不仅有助于增加城市人口就业，缓解现有大中城市就业压力，还能吸纳大量农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本。同时，城市化的发展将带动建筑业和其他相关产业的发展，拓宽就业渠道，直接增加就业机会。

推进城镇化是解决“三农”问题的重要举措。目前，中国农业和农村经济的突出问题已经从农产品短缺转向农民收入低、增长慢。仅仅依靠耕地不能使农民过上富裕的生活。要使农民富裕，除了大力调整农业经济结构，发展畜牧业和渔业外，最重要的是加快城市化进程，转移农业劳动力，减少农村人口，增加农村人均资源。

推进城市化是提高可持续发展能力的客观需要。推进城市化对于保护资源、生态和环境，实现资源、人口和环境的协调可持续发展具有重要意义。推进城镇化，减少农民数量，可以减少中国现有耕地承载的人口，有利于节约土地和耕地资源。城市农民腾出的部分耕地可以转移给一些生活条件恶劣的人。

第二，积极探索中国特色的城市化道路

(一)注重小城镇发展

发展小城镇是推进中国城市化的重要途径。小城镇发展应与县域经济发展、乡镇企业发展、农业产业化推进和移民搬迁相结合，引导更多农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口集聚和市场拓展的良性互动机制，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。经过10年左右的努力，力争把一些基础好的小城镇建成规模适中、规划科学、功能完善、环境清洁、辐射能力强的农村区域经济文化中心，少数有条件的小城镇应发展成为带动能力较强的小城市。小城镇健康发展需要把握三个方面。

一是统一规划，合理布局。把发展重点放在县城和一些基础条件好、发展潜力大的城镇上，尽快完善功能，聚集人口，发挥带动县域经济快速发展的作用。抓住这一重点，按照产业和人口的合理布局，在大城市周边地区适当发展一批卫星城。在沿海发达地区，要适应经济快速发展的要求，完善城市功能，提高城市建设水平，吸纳更多的农村人口。在中西部地区，要把西部大开发与实施东北老工业基地振兴战略结合起来，重点支持区位优势明显、发展潜力大的小城镇加快发展。小城镇规划要注重经济、社会和环境的全面发展，合理确定人口和土地利用规模，坚持建设标准，防止贪赃枉法。

第二，积极培育小城镇的经济基础。繁荣经济不仅是发展小城镇的主要目的，也是发展小城镇的基础。首先是“城市”，然后是“城市”；首先是工业支持，其次是小城镇发展。小城镇经济发展应以服务当地农业和农村经济为基础，加快发展农产品加工、产业管理和农业服务，大力发展文化、教育和卫生事业，形成农产品加工基地、配送中心和地方信息、技术服务和文化中心。根据小城镇特点，以市场为导向，以产业为基础，大力发展特色经济，重点培育各类农业产业化经营龙头企业，形成农副产品生产、加工和销售基地。要充分发挥小城镇的功能和连接大中城市的地理优势，建立多种服务业，因地制宜发展多种综合性或专业性的商品批发市场。充分利用风景名胜和人文景观发展旅游业。通过改善基础设施建设、加强服务、减轻企业负担等措施，可以吸引乡镇企业入城，引导它们合理集聚。抓住国有企业战略性重组机遇，吸引技术、人才及相关产业向小城镇转移。

第三，充分利用市场机制。加快社会主义市场经济体制下的城市化进程，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府对城镇化建设的指导也应遵循市场经济规律，注重运用经济和法律手段，辅以必要的行政手段。国家固定资产投资应继续支持小城镇建设，同时制定相应的优惠政策，鼓励发展多种所有制经济，吸引企业、个人和外商以多种方式参与小城镇基础设施的投资、建设和运营，通过多种渠道投资小城镇教育、文化、卫生等公共事业，找到一条在政府引导下主要依靠社会资金建设小城镇的道路。对于有利可图的基础设施，可以合理确定服务价格，并实施有偿使用。鼓励周边小城镇建设和共享一些基础设施，提高投资效率。金融机构应拓宽服务领域，积极参与和支持小城镇建设。国有商业银行应采取多种形式，增加小城镇建设贷款，逐步开展农民购房、购车等消费信贷业务。

(2)积极发展中小城市

中国的中小城市具有许多优势，如低进入门槛，广阔的发展空，巨大的人口吸纳潜力。然而，一些资源型工矿城市也存在城市功能不全、集约化程度低、产业基础薄弱、就业压力大、困难重重等问题。中国中小城市的未来发展应着眼于挖掘潜力、夯实基础、完善功能。根据形成与特大城市和大城市相适应的城市体系的要求，布局应进行调整。东部地区要适当控制中小城市数量，重点提高现有城市质量，扩大规模，提升水平，增强辐射力。中西部地区可以在扩大规模、提高现有城市质量的基础上，适当增加城市数量。优先发展区位优势明显、交通便利、发展潜力巨大的中小城市，将功能和条件单一的中小城市发展成为综合性城市。具有旅游、交通、商贸、工业、矿业等特定优势和文化、资源、产业功能的中小城市，应进一步强化优势，突出特色，提高优势区域竞争力。

(3)完善区域中心城市的功能

区域性中心城市是城市体系中的关键环节，具有很强的辐射力和驱动力。按照调整结构、增强实力、适度扩大规模的原则，从区域经济社会发展的需要出发，继续丰富和完善功能，更好地发挥政治、经济、金融、信息、贸易、科技、教育和文化中心的作用，增强要素集聚力和辐射带动作用。

优先改善已形成的具有省际影响力的区域性中心城市，特别是丰富和完善省级中心城市的功能，充分发挥大城市的辐射带动作用。中国的城市主要集中在东部，而广大的中西部地区相对较少。发展中西部城市是改善城市布局的重要方向。在推进西部大开发、加快中西部地区发展的过程中，要着力建设中西部地区现有条件较好的大中城市，发展壮大新的区域性中心城市，使之成为推动中西部地区加快发展的增长点。

发展开放型经济，必须建设在亚洲乃至全球经济中具有强大影响力和竞争力的国际大都市。要把重点放在基础好、开放程度高、辐射面广的现有特大城市的发展上，使其成为具有强大影响力和竞争力的国际大都市，成为中国发展开放型经济、参与经济全球化的桥头堡。

改善城市环境是新形势下完善城市功能的重要组成部分。我们要着力营造良好的生活环境，完善社会服务功能。

第三，努力为加快城市化创造制度和政策环境

中国城市化滞后的一个重要原因在于传统的体制和政策不能满足城市化发展的客观要求。形成有利于推进城镇化的制度和政策环境是城镇化战略顺利实施的关键。按照社会主义市场经济体制的要求，要注重制度创新，改善政策环境，为加快城镇化发展创造条件。

首先，改革户籍管理制度。加快户籍制度改革，形成全国统一市场条件下劳动力正常流动的新的人口管理机制。实行按居住地划分城乡人口和按职业确定居民身份的制度。逐步放宽农民进城和异地定居限制，进一步完善居民身份证制度。积极稳妥放开农民进入中小城市、县城和各类小城镇的限制，放宽农民进入大城市以上城市的限制条件，鼓励农民进入大城市卫星城落户。

二是建立城乡统一的劳动力市场。建立和完善统一、公平、有序的中国商品和要素市场，坚持就地转移和跨地区流动就业相结合，增加农村剩余劳动力向城镇转移的渠道。坚持城乡统筹就业，逐步推进城乡劳动力市场一体化，打破劳动力市场垄断和区域保护。

第三，完善土地使用制度。按照保护耕地、节约用地、推进城镇化的原则，妥善解决城市建设用地的供需矛盾。在逐步缩小农村住宅建设用地总规模的同时，应合理确定新城建设用地规模。通过完善供给约束和需求引导相结合的土地供给机制，进一步加强土地利用规划管理，优化区域土地利用结构。调整城镇土地结构，增加住宅、道路、绿化和公共设施用地，减少工业和仓储用地。中心城市应根据条件逐步迁出中心地区的工业企业。逐步完善土地市场机制，规范城市土地市场，提高土地使用权出让招标拍卖比例，完善城市基准地价评估和定期发布制度。强化耕地保护的经济机制，提高耕地占用成本，引导城市建设利用非耕地资源，挖掘现有土地利用潜力。逐步完善地租、税费法律制度，加强土地置换、农村宅基地、乡镇企业用地和开发区用地管理，提高小城镇土地集约度。

四是形成有效的城市建设投融资机制。推进城市化进程，促进各城镇健康发展，必须在城市住房建设、城市基础设施建设和城市经济发展中探索各种有效的融资渠道。坚持市场化改革方向，逐步形成城市建设投资主体多元化格局，以市场机制融资为主。充分发挥各级政府财政资金的引导作用，合理界定政府投资范围，加大对公益性基础设施和公共设施的投入。改革和完善城市财税体制，逐步建立城市建设资金保障体系。深化城市基础设施投融资体制改革，鼓励各类社会资金投资城市基础设施建设和运营。根据有关政策，积极吸引外资参与城市建设。改革城市供水、供气、供热、环卫、公共交通等价格形成机制。，逐步实行企业与企业分离，形成投资、运营和回收的良性循环。

第五，合理调整行政区划。要适应城市发展的需要，及时科学地调整行政区划，合理确定城市行政区划的数量和规模，提高城镇建设的综合效益和质量。积极推进小市县(市、镇、乡)合并，促进城镇合理布局。根据不同专业经济区形成的需要，统筹考虑城镇、交通网络、工业区、农业区和生态区(绿化带)的布局，促进城市布局和行政区域功能分工的协调。

第六，加快建立社会保障体系。积极探索适合城镇化特点的社会保障体系，加快建立和完善社会保障体系。借鉴城镇私营企业职工个人社会保障账户的建立方法，研究探索农民进城就业定居后建立个人社会保障账户的有效途径和融资方式。

(边肖是国家发展和改革委员会副秘书长)